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生態損害賠償試點逐步推行 或填補制度“空白”
發布時間：2017-01-12
來源(yuan)：
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2015年12月，中共中央、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（下稱《方案》）。《方案》總體要求和目標是通過試點逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。
《方案》要求，到2017年，將選擇部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。
填制度“空(kong)白”為環(huan)保指(zhi)明(ming)方向
環保部政法司政策處處長燕娥表示，《方案》的出臺，會對我國未來環境保護事業有巨大影響。“當下保護環境一個最大的癥結就是企業‘違法成本低’，資源低價，環境廉價，一方面使得企業過度消耗資源造成巨大浪費，另一方面又毫無節制排污，加劇污染。企業缺乏節能減排的內生動力，從而助長了粗放型的生產消費方式。”
雖然新環保法規定企業造成環境損害要承擔賠償責任，但這種責任基本上局限在直接的財產損失和人身健康損害方面，這些對企業來說并不構成太大的成本和風險。燕娥認為，要解決上述問題，一個重要的途徑就是要明晰產權，建立環境成本的合理負擔機制。
“《方案》的出臺，意味著未來生態損害將逐步納入賠償范圍，這個一旦計入，對企業來說，有可能就是巨額賠償。現在雖然還停留在試點階段，但未來若在全國推廣開來，無疑有非常大的影響。”燕娥對此十分有信心。
而《方案》也對賠償范圍作出明確規定。《方案》指出，生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。試點地方可根據生態環境損害賠償工作進展情況和需要，提出細化賠償范圍的建議。
究竟生態賠償數額能到多少？燕娥舉了一個例子：2010年7月，紫金礦業公司紫金山金銅礦污水滲漏事故，后經法院審理，被判處罰3000萬元。但事實上，經專家粗略測算，評估造成的生態損失高達上億元。所以3000萬元的罰款跟實際生態損失相去甚遠。但這筆罰單也是環保部門至今開出的最大一筆罰單。其他的環境事故賠償數額還遠遠不及。
形式靈活(huo)：行政(zheng)磋商＋司法保(bao)障(zhang)
復旦大學環境資源與能源法研究中心主任張梓太認為，《方案》引入有關生態環境損害的行政磋商制度，鼓勵賠償權利人主動與義務人進行磋商。簡而言之，試點地方政府作為賠償權利人同賠償義務人可就生態環境損害修復與賠償進行行政磋商，磋商內容包括：損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等。
“未來《方案》在實施過程中，要協調好環境保護與經濟發展的關系，雖然要對企業進行處罰，但也不能讓企業因為巨額罰款而破產倒閉，還要保障其正常運營。因此在賠償過程中，進行行政磋商是必不可少的。”燕娥認為。
生態環境損害賠償數額往往比較巨大，《方案》也考慮到企業承受能力，試行“分期賠付”確保企業可承受。環保部相關負責人表示，《方案》設計多樣化責任承擔方式，要求試點地方根據責任人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責任承擔方式。既使受損的生態環境得到修復和賠償，又督促企業轉型升級，強化生態環境保護措施。
此外，《方案》就司法機關如何介入到生態環境損害賠償的程序也做出了規定。《方案》規定，有關生態環境賠償的行政磋商協議具有確定力和拘束力，但是若經過行政磋商雙方沒有達成有關損害賠償的協議，試點地方賠償權利人可以向人民法院提起訴訟，追究賠償義務人承擔生態環境損害賠償責任。試點地方政府賠償權利人也可以不經過行政磋商直接向法院提起訴訟。
《方案》的這一規定，為司法機關介入生態環境損害賠償的程序提供了政策依據。”張梓太指出。
探索(suo)：賠付資金怎(zen)么償(chang)怎(zen)么用
環境損害鑒定評估是損害賠償制度的技術保障。據了解，目前我國環境損害鑒定評估能力初步形成。環保部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心主任曹東透露，在相應的技術方法方面，環保部相繼發布《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅰ版）》、《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》、《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》等技術方法。同時，環保部從2011年起，相繼在山東、江蘇、重慶等10個地方開展環境損害鑒定評估工作試點。并且在2014年，環保部向社會公開推薦第一批12家具備為環境管理和司法提供技術支持的環境損害鑒定評估機構，為行政和司法提供鑒定評估報告。
據悉，下一步環保部將聯合最高人民法院、科技部、司法部等有關部門，通過加強能力建設、完善技術體系、規范鑒定評估程序、推進納入統一司法鑒定管理等工作，提高環境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好技術支撐。
業內人士表示，建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區開展試點，為下一步立法積累經驗。
此外，燕娥表示，《方案》中有關賠付資金的使用，還沒有具體說明。比如賠付資金是地方政府來管？還是放到企業資金的賬戶中使用？抑或是納入第三方機構的監管范疇？這些都需要在試點實踐中進行進一步摸索。“如何最大程度發揮賠償資金的效用，是各方需要認真思考的一個問題。（轉自中國經濟導報）
《方案》要求，到2017年，將選擇部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。
填制度“空(kong)白”為環(huan)保指(zhi)明(ming)方向
環保部政法司政策處處長燕娥表示，《方案》的出臺，會對我國未來環境保護事業有巨大影響。“當下保護環境一個最大的癥結就是企業‘違法成本低’，資源低價，環境廉價，一方面使得企業過度消耗資源造成巨大浪費，另一方面又毫無節制排污，加劇污染。企業缺乏節能減排的內生動力，從而助長了粗放型的生產消費方式。”
雖然新環保法規定企業造成環境損害要承擔賠償責任，但這種責任基本上局限在直接的財產損失和人身健康損害方面，這些對企業來說并不構成太大的成本和風險。燕娥認為，要解決上述問題，一個重要的途徑就是要明晰產權，建立環境成本的合理負擔機制。
“《方案》的出臺，意味著未來生態損害將逐步納入賠償范圍，這個一旦計入，對企業來說，有可能就是巨額賠償。現在雖然還停留在試點階段，但未來若在全國推廣開來，無疑有非常大的影響。”燕娥對此十分有信心。
而《方案》也對賠償范圍作出明確規定。《方案》指出，生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。試點地方可根據生態環境損害賠償工作進展情況和需要，提出細化賠償范圍的建議。
究竟生態賠償數額能到多少？燕娥舉了一個例子：2010年7月，紫金礦業公司紫金山金銅礦污水滲漏事故，后經法院審理，被判處罰3000萬元。但事實上，經專家粗略測算，評估造成的生態損失高達上億元。所以3000萬元的罰款跟實際生態損失相去甚遠。但這筆罰單也是環保部門至今開出的最大一筆罰單。其他的環境事故賠償數額還遠遠不及。
形式靈活(huo)：行政(zheng)磋商＋司法保(bao)障(zhang)
復旦大學環境資源與能源法研究中心主任張梓太認為，《方案》引入有關生態環境損害的行政磋商制度，鼓勵賠償權利人主動與義務人進行磋商。簡而言之，試點地方政府作為賠償權利人同賠償義務人可就生態環境損害修復與賠償進行行政磋商，磋商內容包括：損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等。
“未來《方案》在實施過程中，要協調好環境保護與經濟發展的關系，雖然要對企業進行處罰，但也不能讓企業因為巨額罰款而破產倒閉，還要保障其正常運營。因此在賠償過程中，進行行政磋商是必不可少的。”燕娥認為。
生態環境損害賠償數額往往比較巨大，《方案》也考慮到企業承受能力，試行“分期賠付”確保企業可承受。環保部相關負責人表示，《方案》設計多樣化責任承擔方式，要求試點地方根據責任人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責任承擔方式。既使受損的生態環境得到修復和賠償，又督促企業轉型升級，強化生態環境保護措施。
此外，《方案》就司法機關如何介入到生態環境損害賠償的程序也做出了規定。《方案》規定，有關生態環境賠償的行政磋商協議具有確定力和拘束力，但是若經過行政磋商雙方沒有達成有關損害賠償的協議，試點地方賠償權利人可以向人民法院提起訴訟，追究賠償義務人承擔生態環境損害賠償責任。試點地方政府賠償權利人也可以不經過行政磋商直接向法院提起訴訟。
《方案》的這一規定，為司法機關介入生態環境損害賠償的程序提供了政策依據。”張梓太指出。
探索(suo)：賠付資金怎(zen)么償(chang)怎(zen)么用
環境損害鑒定評估是損害賠償制度的技術保障。據了解，目前我國環境損害鑒定評估能力初步形成。環保部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心主任曹東透露，在相應的技術方法方面，環保部相繼發布《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅰ版）》、《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》、《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》等技術方法。同時，環保部從2011年起，相繼在山東、江蘇、重慶等10個地方開展環境損害鑒定評估工作試點。并且在2014年，環保部向社會公開推薦第一批12家具備為環境管理和司法提供技術支持的環境損害鑒定評估機構，為行政和司法提供鑒定評估報告。
據悉，下一步環保部將聯合最高人民法院、科技部、司法部等有關部門，通過加強能力建設、完善技術體系、規范鑒定評估程序、推進納入統一司法鑒定管理等工作，提高環境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好技術支撐。
業內人士表示，建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區開展試點，為下一步立法積累經驗。
此外，燕娥表示，《方案》中有關賠付資金的使用，還沒有具體說明。比如賠付資金是地方政府來管？還是放到企業資金的賬戶中使用？抑或是納入第三方機構的監管范疇？這些都需要在試點實踐中進行進一步摸索。“如何最大程度發揮賠償資金的效用，是各方需要認真思考的一個問題。（轉自中國經濟導報）
