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智慧城市PPP發展的惑與解 節能環保行業獲益幾何
發布時間：2017-02-28
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瀏(liu)覽(lan)量：1275
公私合營模式（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，確保合作順利完成，并使合作各方最終達到比單獨行動更有利的結果。自財政部、國家發改委等部門發布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業的高度關注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。在此背景下，冷靜辨析PPP激活智慧城市的緣由所在，深度解析推進過程中所遇到的困惑，提出解決之道，對我國進一步挖掘PPP潛力，發揮政企合力，推動智慧城市快速發展意義重大。
PPP模式緣何能激(ji)活智慧城市建(jian)設
（一）減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道
智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。一方面，智慧城市涉及領域眾多，每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據賽迪智庫統計，截至2014年底，全國在建的智慧城市投資規模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務日益繁重，在建項目資金鏈斷裂風險加劇，未建項目可投資金有限。據國家審計署披露，截至2014年底，我國地方政府債務余額為15.4萬億元，2015年到期償還債務為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動社會資本參與智慧城市公共項目，獲取合理回報，可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于，當PPP模式被引入智慧城市項目建設中后，為換取特許經營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入，同時，還可能將政府承擔的債務轉移給企業，既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題，也會緩解政府增量債務。此外，在逐利動機的驅動下，社會資本方將在盡量短的時間內實現項目盈利，有利于政府存量債務的消化。
（二）打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力
以往我國公共服務的供給主體較為單一，相關項目的設計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設會外包給社會資本主導。智慧城市建設公共項目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責推進。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。比如，相對于便捷高效的電子商務服務體系，我國基于互聯網的公共服務體系發展水平就相當有限。在行政審批網絡化方面，僅有廣東、福建、浙江等經濟發達地區建立了網上辦事大廳，但各部門可網上辦理的事項并不多;網上公共服務資源供給也不多，僅有少數地區啟動了互聯網醫院、教育資源公共服務平臺、數字公共圖書館等資源建設。
通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可激發市場主體的活力和創造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發生變化。政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，對項目整個實施過程、后續服務的質量和價格會持續監管，可避免因企業獲取暴利而使公眾利益受到侵害現象的發生;企業對項目的參與程度也由單一的建設轉變為從方案設計到投資建設，到運營管理，直至后期維護的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰略制定等方面的優勢，與社會資本在資金投入、技術創新、專家人才、管理經驗等方面的優勢相結合，合力為智慧城市建設獻計獻策。可見，以PPP模式讓企業參與到智慧城市建設之中，政企各司其職，發揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設增添新的動力源。
（三）明確參與方權責利，為規避智慧城市建設風險提供新機制
在原來的政企合作中，往往因雙方權利不明確，而將社會出資方演變為政府的一部分。比如，原先在地方融資平臺公司與政府的合同中，只是進行了責任劃分，權利并未界定，導致標準制定等很多本該由政府履行的行政權利，卻賦予了社會資本方，以致于社會資本方對某些領域行政資源形成壟斷。正是基于此，財政部在《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（國發【2014】43號）中明確規定，本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，可以有效規避參與方“相互勾結”的腐敗風險。此外，在以往政府采購企業建設的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔的風險，也就很難形成公私合作伙伴關系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風險都是由最善于應對的一方承擔，讓對方承擔的風險盡可能小。比如，在智慧交通項目的運營中，如果因車流量不足而導致企業達不到基本的預期收益，該經營風險應由政府承擔，政府可以對企業提供現金流量補貼，以有效降低類似不可控因素所引發的經營風險。同時，企業應按其相對優勢承擔較多的管理職責，這恰恰也是政府管理層“低效風險”的易發領域。可見，PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，將政府、金融機構、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。
推進智慧城市PPP模式有哪些困惑
（一）目標之惑：部分地方政府僅將PPP視為融資手段
PPP模式有利于盤活社會存量資本，激發民間投資活力，為智慧城市建設籌措資金，控制政府性債務，緩解財政壓力。PPP的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業生產效率的長效合作機制。當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給企業。企業自主權受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統觀念，給予企業一定的自主權，以平等協商為準則，互相監督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優勢得以發揮。
（二）收益之惑：收益不明導致政企難達共識
收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國智慧城市發展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據，直接導致了收益時間的不確定。以城市公共信息交換平臺為例。雖然住建部發布了建設指南，由于沒有平臺驗收標準，項目的合格性無法有效界定。再加上收益標準不確定，盈利預期也就無法確保，這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達不到資金預期時，政府應承擔兜底風險。然而，因為收益不明確，政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確，這無疑會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設的積極性。
（三）法治之惑：PPP法規體系不健全，無法有效約束政府失信行為
在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構拖欠合作公司經費，最終導致項目失敗。此外，國內相關法規對PPP合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同，也并未給出明確定義。如果屬于公法，那么社會資本方在地位上是服從一方;如果屬于私法，社會資本方與政府地位平等，有利于保護自身權利。而無法有效約束政府失信行為的現狀，使得社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿，勢必會受到一定程度的影響。
解(jie)惑(huo)之(zhi)道
（一）提升政府對PPP的認知和實施能力
只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。一是加強宣傳和培訓，通過開展智慧城市PPP模式專題培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內涵和作用，客觀判斷其優勢與局限性，合理界定其適用范圍。二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心，負責相關信息的統一發布和技術指導，輔助地方政府確定中標者。三是支持發展一批融資、技術等中介機構介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業化服務。
（二）制定認定標準和第三方評價機制
標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據，加強標準體系建設與執行至關重要。一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構，分行業、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，確保社會資本利潤率處于合理區間。二是為確保標準的貫徹執行力度，在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環節，引入第三方機構，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。
（三）完善法律法規及政策體系
智慧城市PPP模式的有效運作，需要合理、完整、清晰的政策法規作為依據，使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系，對利益相關方不合規行為進行合理約束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經營環境的可預測性，確保項目風險可控。二是加快完善PPP框架體系，明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責和定位，為有序推進PPP模式掃清體制障礙。(來源：賽迪智庫)
PPP模式緣何能激(ji)活智慧城市建(jian)設
（一）減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道
智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。一方面，智慧城市涉及領域眾多，每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據賽迪智庫統計，截至2014年底，全國在建的智慧城市投資規模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務日益繁重，在建項目資金鏈斷裂風險加劇，未建項目可投資金有限。據國家審計署披露，截至2014年底，我國地方政府債務余額為15.4萬億元，2015年到期償還債務為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動社會資本參與智慧城市公共項目，獲取合理回報，可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于，當PPP模式被引入智慧城市項目建設中后，為換取特許經營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入，同時，還可能將政府承擔的債務轉移給企業，既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題，也會緩解政府增量債務。此外，在逐利動機的驅動下，社會資本方將在盡量短的時間內實現項目盈利，有利于政府存量債務的消化。
（二）打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力
以往我國公共服務的供給主體較為單一，相關項目的設計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設會外包給社會資本主導。智慧城市建設公共項目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責推進。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。比如，相對于便捷高效的電子商務服務體系，我國基于互聯網的公共服務體系發展水平就相當有限。在行政審批網絡化方面，僅有廣東、福建、浙江等經濟發達地區建立了網上辦事大廳，但各部門可網上辦理的事項并不多;網上公共服務資源供給也不多，僅有少數地區啟動了互聯網醫院、教育資源公共服務平臺、數字公共圖書館等資源建設。
通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可激發市場主體的活力和創造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發生變化。政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，對項目整個實施過程、后續服務的質量和價格會持續監管，可避免因企業獲取暴利而使公眾利益受到侵害現象的發生;企業對項目的參與程度也由單一的建設轉變為從方案設計到投資建設，到運營管理，直至后期維護的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰略制定等方面的優勢，與社會資本在資金投入、技術創新、專家人才、管理經驗等方面的優勢相結合，合力為智慧城市建設獻計獻策。可見，以PPP模式讓企業參與到智慧城市建設之中，政企各司其職，發揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設增添新的動力源。
（三）明確參與方權責利，為規避智慧城市建設風險提供新機制
在原來的政企合作中，往往因雙方權利不明確，而將社會出資方演變為政府的一部分。比如，原先在地方融資平臺公司與政府的合同中，只是進行了責任劃分，權利并未界定，導致標準制定等很多本該由政府履行的行政權利，卻賦予了社會資本方，以致于社會資本方對某些領域行政資源形成壟斷。正是基于此，財政部在《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（國發【2014】43號）中明確規定，本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，可以有效規避參與方“相互勾結”的腐敗風險。此外，在以往政府采購企業建設的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔的風險，也就很難形成公私合作伙伴關系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風險都是由最善于應對的一方承擔，讓對方承擔的風險盡可能小。比如，在智慧交通項目的運營中，如果因車流量不足而導致企業達不到基本的預期收益，該經營風險應由政府承擔，政府可以對企業提供現金流量補貼，以有效降低類似不可控因素所引發的經營風險。同時，企業應按其相對優勢承擔較多的管理職責，這恰恰也是政府管理層“低效風險”的易發領域。可見，PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，將政府、金融機構、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。
推進智慧城市PPP模式有哪些困惑
（一）目標之惑：部分地方政府僅將PPP視為融資手段
PPP模式有利于盤活社會存量資本，激發民間投資活力，為智慧城市建設籌措資金，控制政府性債務，緩解財政壓力。PPP的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業生產效率的長效合作機制。當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給企業。企業自主權受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統觀念，給予企業一定的自主權，以平等協商為準則，互相監督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優勢得以發揮。
（二）收益之惑：收益不明導致政企難達共識
收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國智慧城市發展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據，直接導致了收益時間的不確定。以城市公共信息交換平臺為例。雖然住建部發布了建設指南，由于沒有平臺驗收標準，項目的合格性無法有效界定。再加上收益標準不確定，盈利預期也就無法確保，這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達不到資金預期時，政府應承擔兜底風險。然而，因為收益不明確，政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確，這無疑會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設的積極性。
（三）法治之惑：PPP法規體系不健全，無法有效約束政府失信行為
在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構拖欠合作公司經費，最終導致項目失敗。此外，國內相關法規對PPP合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同，也并未給出明確定義。如果屬于公法，那么社會資本方在地位上是服從一方;如果屬于私法，社會資本方與政府地位平等，有利于保護自身權利。而無法有效約束政府失信行為的現狀，使得社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿，勢必會受到一定程度的影響。
解(jie)惑(huo)之(zhi)道
（一）提升政府對PPP的認知和實施能力
只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。一是加強宣傳和培訓，通過開展智慧城市PPP模式專題培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內涵和作用，客觀判斷其優勢與局限性，合理界定其適用范圍。二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心，負責相關信息的統一發布和技術指導，輔助地方政府確定中標者。三是支持發展一批融資、技術等中介機構介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業化服務。
（二）制定認定標準和第三方評價機制
標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據，加強標準體系建設與執行至關重要。一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構，分行業、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，確保社會資本利潤率處于合理區間。二是為確保標準的貫徹執行力度，在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環節，引入第三方機構，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。
（三）完善法律法規及政策體系
智慧城市PPP模式的有效運作，需要合理、完整、清晰的政策法規作為依據，使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系，對利益相關方不合規行為進行合理約束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經營環境的可預測性，確保項目風險可控。二是加快完善PPP框架體系，明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責和定位，為有序推進PPP模式掃清體制障礙。(來源：賽迪智庫)
